Stikstofdepositie op beschermde natuur belemmert inmiddels al jaren belangrijke ontwikkelingen in Nederland. Denk maar aan het realiseren van woningbouw, het zetten van stappen in de noodzakelijke energietransitie en het bieden van perspectief aan boeren(bedrijven). In het coalitieakkoord blijkt dan ook duidelijk de opgave van het nieuwe kabinet: haal Nederland van het stikstofslot af. De plannen en verwachtingen zijn daarvoor groot, zeker nu minister-president Jetten onlangs heeft aangegeven dat hij een taskforce zal gaan leiden om het probleem van stikstofdepositie echt aan te pakken.
Hoewel de tijd zal moeten uitwijzen wanneer Nederland precies van het stikstofslot komt, leert een eerste doorrekening van het Centraal Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving al wel dat de plannen van het kabinet daarvoor nog niet genoeg zullen zijn. Geheel verrassend is dat niet, al is het maar omdat de stikstofproblematiek complex in elkaar zit. Om bijvoorbeeld gebiedsontwikkelingen voor onder andere woningbouw mogelijk te maken zijn er immers concrete omgevingsvergunningen en omgevingsplanwijzigingen nodig, waarbij ook verplicht aandacht moet worden besteed aan de gevolgen van stikstofdepositie op de beschermde natuur in die omgeving. In rechtspraak komt ook regelmatig de vraag aan de orde in welke vorm daar precies aandacht voor moet zijn. Zo heeft de hoogste algemene bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, in de recente Pasgeld-West uitspraak verduidelijkt wat de lijn daarin is bij plannen die voorzien in een ruimtelijke ontwikkeling. VBTM Advocaten praat u bij.
Achtergrond: voor projecten is intern salderen uitgesloten in de voortoets
Bij ruimtelijke ontwikkelingen is per definitie aandacht voor stikstofdepositie op eventuele beschermde natuur in de omgeving vereist. Zo is het bij de voorbereiding van een aanvraag om een natuurtoestemming of een planologisch besluit gangbaar om – in het kader van een zogeheten ‘voortoets’ – met een AERIUS-berekening aan te tonen dat er geen sprake is van stikstofdepositie op kwetsbare natuur. Als er wel sprake is van bepaalde stikstofdepositie, dan kon in de voortoets gemotiveerd worden dat met bijvoorbeeld de aftrek van de stikstofdepositie in de referentiesituatie (kortgezegd: de bestaande situatie voor wijziging) significante gevolgen op de natuur konden worden uitgesloten. Dit wordt intern salderen met de referentiesituatie genoemd. Op basis van die praktijk was er vaak geen natuurvergunning met bijbehorende passende beoordeling van de gevolgen van het project nodig.
In de uitspraken van december 2024 (Rendac en Amer) van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de “Raad van State”) werd het intern salderen in de voortoets niet langer toegestaan bij natuurvergunningen voor concrete projecten. Bij de aanvraag om een natuurvergunning mag dus niet meer een vergelijking worden gemaakt tussen de stikstofdepositie in de bestaande legale situatie en de gevolgen van de nieuwe situatie. Intern salderen raakt namelijk de inhoudelijke beoordeling van effecten en hoort om die reden thuis in een passende beoordeling, niet in de voortoets. Met de Rendac en Amer uitspraken kwam voor projecten dus vast te staan dat intern salderen in de voortoets niet langer mogelijk is. Voor projecten was dus al vaker sprake van een vergunningplicht. Naar aanleiding van deze uitspraken leefde in de praktijk verder de vraag wat de gevolgen van deze nieuwe jurisprudentielijn nu zouden zijn voor plannen. De genoemde uitspraken gingen namelijk over natuurvergunningen voor projecten en niet over bestemmingsplannen of omgevingsplanwijzigingen. In dat kader is relevant dat het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan of nieuwe omgevingsplanwijziging voor een ruimtelijke ontwikkeling tot gevolg heeft dat de oude situatie vaak zal verdwijnen omdat de beoogde ontwikkeling en de oude situatie niet op dezelfde locatie kunnen bestaan.
Kern van de uitspraak: intern salderen ook bij plannen niet mogelijk in de voortoets
In de uitspraak van 14 januari 2026 over het bestemmingsplan “Pasgeld-West” heeft de Raad van State de lijn uit Amer en Rendac expliciet doorgetrokken naar plannen. Ook bij plannen mag – net als bij projecten – in het vervolg intern salderen met de referentiesituatie niet worden gebruikt om te motiveren dat significante effecten op kwetsbare natuur op voorhand zijn uitgesloten. Het feit dat een bestemmingsplan (of omgevingsplan) voor een ruimtelijke ontwikkeling tot gevolg heeft dat de bestaande situatie wordt gewijzigd maakt dat volgens de Raad van State niet anders. De bestaande situatie is namelijk geen inherent onderdeel van de kenmerken van het ontwerp van een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling.
De Raad van State overweegt dus dat intern salderen met de referentiesituatie ook bij plannen neerkomt op het meenemen van mitigerende effecten. Daarmee wordt feitelijk vooruitgelopen op datgene wat thuishoort in een passende beoordeling. In Europese rechtspraak is namelijk geoordeeld dat het stelsel van de Habitatrichtlijn eist dat in een passende beoordeling alle rechtstreekse met het plan samenhangende gevolgen betrokken moeten worden.
Gevolgen voor de praktijk: ook vaker een passende beoordeling nodig bij plannen
De uitspraak heeft verstrekkende gevolgen voor planvorming. Plannen waarbij de stikstofdepositie na intern salderen op nul uitkomt, zullen voortaan alsnog passend beoordeeld moeten worden. Dat heeft onder meer de volgende consequenties:
- Zwaardere motiveringseisen
Plannen moeten beter worden onderbouwd. Een (globale) voortoets met een AERIUS-berekening volstaat niet meer als intern salderen nodig is om significante gevolgen uit te sluiten. Ook geldt dan het zogenoemde additionaliteitsvereiste. Dat vereiste houdt in dat gemotiveerd moet worden dat de stikstofvermindering niet al nodig is om de natuur te verbeteren. Zeker als de stikstofdoelen met de nieuwe kabinetsplannen inderdaad niet gehaald worden blijft dit vereiste een grote rol spelen.
- Grotere procedurele risico’s
- Voor bestemmingsplannen en omgevingsplanwijzigingen waarin bij de voortoets wel is uitgegaan van intern salderen met de referentiesituatie bestaat het risico dat het plan bij een lopende beroepsprocedure de eindstreep niet haalt. Daarbij moet gezegd worden dat er in veel gevallen wel mogelijkheden zijn om dit risico te verkleinen. Dit kan bijvoorbeeld door alsnog een passende beoordeling uit te laten voeren. In dat kader geldt dat de bestuursrechter ook de wettelijke verplichting heeft om geschillen zo definitief mogelijk te beslechten. Die wettelijke verplichting biedt ruimte om de bestuursrechter waar nodig ook actief te verzoeken om het betrokken bestuursorgaan – in de regel van de gemeente – in de gelegenheid te stellen bepaalde zaken te herstellen.
- Impact op de voorbereiding van omgevingsplannen en omgevingsvergunningen
- Bij het voorbereiden van de besluitvorming met betrekking tot het mogelijk maken van ruimtelijke ontwikkelingen door middel van een wijziging van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit zal vaker een passende beoordeling nodig zijn. Dit kost extra tijd en geld. Zeker wanneer gebruik wordt gemaakt van intern salderen, is het des te meer van belang bij de voorbereiding van het plan ook al concreet rekening te houden met de gevolgen daarvan voor het kunnen realiseren van het project. Daarbij is relevant dat het college van gedeputeerde staten van de betrokken provincie – het bevoegd gezag als het om natuurvergunningen gaat – op basis van hun beleidsregels over intern en extern salderen vaak een afroompercentage hanteert bij vrijgekomen stikstofruimte door het beëindigen van een bestaande situatie. Uiteindelijk zal het provinciale natuurbeleid als geheel – en dan in het bijzonder de daarin benoemde maatregelen om de natuur te verbeteren – moeten worden betrokken in de toetsing aan het additionaliteitsvereiste.
Gaat de taskforce van Jetten hier op korte termijn nog verandering in brengen?
Minister-president Jetten heeft aangekondigd dat de gevormde taskforce nog vóór de zomer met een eerste pakket aan maatregelen zal komen. Desalniettemin is het niet de verwachting dat de bovengenoemde aandachtspunten op korte termijn heel anders zullen worden. Nieuwe wetgeving op landelijk niveau blijft immers te maken houden met de eisen die volgen uit de Europese Habitatrichtlijn. Daar komt bij dat de verantwoordelijkheid voor de stikstofproblematiek behoorlijk versnipperd is. Zo zijn op landelijk niveau alleen al meerdere ministeries betrokken bij het stikstofdossier en blijven – zeker ook onder de Omgevingswet – met name de 12 provincies aan zet om de landelijke wet- en regelgeving concreet te vertalen naar het regionale en lokale niveau. Dat wordt zeker op korte termijn niet anders.
Vragen of opmerkingen?
Met de uitspraak Pasgeld-West is duidelijk geworden dat ook bij de voorbereiding van plannen nadrukkelijker rekening moet worden gehouden met de stikstofproblematiek en sneller een passende beoordeling zal moeten worden opgesteld. Dit vraagt om meer aandacht bij planvorming en lopende beroepsprocedures tegen plannen. Vragen? Neem gerust vrijblijvend contact op met Tom Hagens en Richard van Oevelen.
