In een eerder artikel op onze website heb ik aandacht besteed aan de ‘ladder duurzame verstedelijking’. Deze ladder bestaat uit een aantal stappen die de gemeente in de motivatie bij het vaststellen van een bestemmingsplan moet meenemen. De ladder roept in de praktijk nogal wat vragen op en het niet goed doorlopen daarvan wordt door veel partijen gebruikt om bestemmingsplannen aan te vechten. En in veel gevallen ook met succes. Genoeg reden dus om in dit artikel wat dieper op de materie in te gaan en enkele veel voorkomende vragen te beantwoorden.
Ladder duurzame verstedelijking in het kort
Eerst nog een keer kort de ladder. De ladder bestaat uit drie treden en moet worden toegepast indien een bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt. De wetgever heeft met de invoering van de ladder duurzame verstedelijking willen voorkomen dat er gebouwd wordt voor leegstand. Ten behoeve daarvan moet 1) de actuele regionale behoefte worden aangetoond, 2) moet worden beschreven in hoeverre in die behoeften voorzien kan worden in bestaand stedelijk gebied en 3) indien niet voorzien kan worden in bestaand stedelijk gebied, in hoeverre de beoogde locatie multimodaal ontsloten kan worden. Deze drie stappen worden dus gezamenlijk de ladder duurzame verstedelijking genoemd.
Geldt de ladder alleen voor bestemmingsplannen?
De ladder duurzame verstedelijking vindt zijn juridische grondslag in artikel 3.1.6 lid 2 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). In dat artikel wordt specifiek aangegeven dat de ladder moet worden toegepast bij bestemmingsplannen die een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken. Dat betekent echter niet dat de ladder enkel en alleen geldt voor bestemmingsplannen. Onder zo’n bestemmingsplan wordt namelijk blijkens het Bro tevens begrepen wijzigings- of uitwerkingsplannen alsmede een rijksbestemmingsplan. Artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht bepaalt daarnaast dat de ladder ook van toepassing is op een omgevingsvergunning die wordt verleend op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 3 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dit is de omgevingsvergunning die moet worden voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Deze omgevingsvergunning wordt ook wel het projectafwijkingsbesluit genoemd en kan worden gezien als de opvolger van de oude artikel 19 Wro-vrijstelling. De ladder geldt dus niet alleen voor bestemmingsplannen maar ook voor wijzigings- of uitwerkingsplannen, rijksbestemmingsplannen en omgevingsvergunningen voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. De ladder geldt niet voor omgevingsvergunningen waarmee via een binnenplanse vrijstelling of op basis van de kruimelgevallenregeling wordt afgeweken van het bestemmingsplan.
Geldt de ladder ook voor kleine ontwikkelingen?
De ladder duurzame verstedelijking is van toepassing indien er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Onder een stedelijke ontwikkeling wordt verstaan de ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.
Niet iedere ontwikkeling die van stedelijke aard is, wordt echter door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State gezien als een stedelijke ontwikkeling in de zin van de ladder. In uitspraken van 17 juni 2015 en 8 juli 2015 was de Afdeling van mening dat vijf respectievelijk negen woningen niet gekwalificeerd konden worden als een woningbouwlocatie. Om die reden was er geen sprake van een stedelijke ontwikkeling en hoefde de ladder niet doorlopen te worden. De Afdeling was daarentegen in een uitspraak van 9 april 2014 van mening dat 14 woningen wél gekwalificeerd moesten worden als een woningbouwlocatie en daarmee als een stedelijke ontwikkeling. In dat geval moest daarom dus wel de ladder doorlopen worden.
Uit het voorgaande kan de conclusie worden getrokken dat indien er sprake is van een kleine woningbouwontwikkeling, de ladder duurzame verstedelijking niet doorlopen hoeft te worden. Hoewel de grens nog niet helemaal concreet is te maken, geeft de jurisprudentie op dit gebied dus wel een aardige indicatie wanneer een woningbouwontwikkeling als klein aan te merken is.
Indien een ontwikkeling te klein is en de ladder niet toegepast hoeft te worden, dan betekent dat overigens niet dat er helemaal geen onderzoek gedaan hoeft te worden naar de behoefte. De behoefte aan de ontwikkeling moet volgens de Afdeling in dat geval wel in het kader van de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan onderbouwd worden.
Hoe kan de actuele regionale behoefte onderbouwd worden?
De kern van de ladder duurzame verstedelijking is dat er niet gebouwd wordt voor leegstand. In dat kader moet de actuele regionale behoefte aangetoond worden. Maar hoe ga je dat doen? Daarvoor is onderzoek nodig! De enkele mededeling dat veel vraag bestaat naar een bepaalde ontwikkeling is niet voldoende. Volgens de nota van toelichting bij artikel 3.1.6 lid 2 Bro (de uitleg bij dat artikel) moet de behoefte worden afgewogen tegen het bestaande aanbod. Bij dat aanbod moet ook het leegstaande aanbod meegenomen worden. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een, uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, onaanvaardbare situatie in de betrokken regio zal leiden.
Als het gaat om woningbouw, kan daarbij volgens de Afdeling worden aangesloten bij regionale beleidsdocumenten zoals woonvisies waaraan concrete onderzoeken ten grondslag liggen. Als uit die beleidsdocumenten en onderzoeken de behoefte blijkt, dan kan daarmee de actuele regionale behoefte worden aangetoond. Die onderzoeken moeten dan natuurlijk wel uitgaan van de juiste uitgangspunten. Een onderzoek dat uitgaat van onjuiste uitgangspunten, kan volgens de Afdeling een conclusie dat aan een bepaalde ontwikkeling behoefte bestaat niet dragen.
Mr. Pieter Kok
Advocaat te Woerden
Dit artikel is verschenen in de speciale editie van Recht in Huis. Recht in Huis is de nieuwsbrief die VBTM advocaten 4 maal per jaar uitgeeft voor bestaande en toekomstige cliënten. Door deze nieuwsbrief wordt u op de hoogte gehouden van de relevante ontwikkelingen op de rechtsgebieden waarmee woningcorporaties en andere vastgoedbeheerders het meest te maken hebben. U kunt zich voor de Recht in Huis aanmelden door een e-mail te sturen naar www.vbtm.nl de button voor aanmelden nieuwsbrief aan te klikken. Een kopie van het gedrukte exemplaar van dit artikel kunt u hier inzien.